「行政法人法」的鞭子與胡蘿蔔

夏學理/台師大 

    甫於4月8日經立法院三讀通過的「行政法人法」，在其「監督」部分，規範行政法人如果接受政府核撥超過50%之經費（大股東原則），除其年度預算需送立法院審議外，行政法人每年也需向監督機關提出營運分析報告，並送立法院備查；立法院也得要求監督機關首長，率同行政法人的董（理）事長、首長或相關主管，到立法院報告營運狀況並備詢。凡此，足可被視為最典型的「鞭子與胡蘿蔔」法則。

查立法院預算中心曾於「教育部本部民國100年度單位預算評估報告」中，針對我國首個（也是唯一）「行政法人」機構 – 國立中正文化中心 – 兩廳院，提出：「國立中正文化中心之補助款與評鑑結果未具關聯性，評鑑流於形式，對該中心營運未具實質驅使作用及壓力，徒增支出浪費；主管機關未曾查核國立中正文化中心，外部監督顯有不足」等意見，惟立法院在實質層面，並未能對自民國93年3月1日起實施「法人化」的兩廳院，有任何置喙之處。因此，立法院透過本次三讀通過的「行政法人法」，賦予該院對「行政法人」機構，具有預算審議與營運監督之權，使立法院可以重拾「皮鞭」的此項立法決議，是屬其來有自，並為意料之內。

    然而，上揭的規定同時也代表著：只要「行政法人」機構，可以使其年度預算之「自籌比例」，達到50%以上，讓自身成為「大股東」（胡蘿蔔效應），即可免去立法院的審議監督。但觀察自民國93年以來實施「法人化」的兩廳院，其至今雖屬「無有競爭、獨一無二」的行政法人，且其歷年之營運績效，確也表現得可圈可點，但兩廳院除曾在民國95年，因引進「高票房、高消費、高收益」的「歌劇魅影」，而使其「自籌比例」激增至72.26％外，其餘各年均未達50%。換言之，若是依「行政法人法」的規定比例，則兩廳院將勢必得直接受到立法院的審議及監督。

    於是，在只要贏得「胡蘿蔔」即可免除立法院「鞭子」的立法設計下，則「高票房、高消費、高收益」的營運決定，或就不免成為「行政法人」的未來運作策略。換言之，「高票價」、「高場租」，以及「市場導向」，恐將是促使「胡蘿蔔」生成的有效激素。不過，向「商業」與「營利」傾斜，難道應該是因「不適合由行政機關辦理、也不宜交由民間辦理」的立法意旨而出現的「行政法人」，首當予以刻意著眼之處？

筆者想要表達的是，當美英法等國的國家級文化藝術機構，在擁有眾多國際遊客與廣大社會資源的同時，仍平均只能為自身募集到約1/3經費之際，若台灣的「行政法人」，因為「鞭子與胡蘿蔔」之故，而使其可以連年創下「自籌比例」達至50%以上的「高效益」，則如此是否符合「行政法人」的設置原意，且為文化藝術暨「全民」之福，則不禁令人感到疑惑！